LA ENERGÍA Y SU ENFOQUE JURÍDICO EN PANAMÁ
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Stella Escala
Abogada
y Docente Universitaria
Universidad
Metropolitana de Educación, Ciencia y Tecnología, Panamá
stellaescala@gmail.com
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Fecha
de recepción:11/05/2017 Fecha de revisión:
25/06/2017 Fecha
de aceptación: 11/08/2017
RESUMEN
La regulación en materia
energética surge desde los inicios
de la República, cuando se hacen por
primera vez leyes
relacionadas a la electricidad y los hidrocarburos, esto lo podemos
apreciar con la Ley 30 de 10 de febrero de 1909, que dicta disposiciones
sobre adquisición de minas o depósitos de petróleo, y la Ley 60 de 28 de
diciembre de 1912, donde la nación asume el de- recho exclusivo de conceder en
los caminos, calles y plazas de uso común, licencias para las instalaciones destinadas a la producción de energía eléctrica
para alumbrado público y privado.
La normativa en materia energética ha ido cambiando
a lo largo del tiempo,
sin embargo, cuando se habla de energía, se tiende a
pensar únicamente en la electricidad, cuando también se incluye a los hidrocarburos. En ambos sectores contamos con marcos
institucionales y regulatorios creados hace varios años, que han sido objetos de múltiples modificaciones, como es el caso del sector eléctrico donde la Ley 6 de 3 de febrero
de 1997, cumplió
recientemente veinte años,
y la Ley 8 de 16 de junio de
1987, que regula las actividades de los hidrocarburos, la cual encuentra su principal
apoyo en el Decreto de Gabinete No.36 de 17 de septiembre de 2003, que establece
la política nacional de los hidrocarburos y dicta otras disposiciones.
Palabras clave: regulación, energía,
electricidad, hidrocarburos, marcos normativos.
ENERGY AND ITS LEGAL APPROACH
IN PANAMA
ABSTRACT
Regulation of the energy sector arises from the beginning of the
Republic, when laws relating to electricity and hydrocarbons are
made for the first time, we can
appreciate this with Law
30 of February 10, 1909, which dictates
provisions on Acquisition of mines
or oil deposits, and Law
60 of December 28, 1912, where
the nation assumes the exclusive right to grant on the roads, streets and
places of common use, licenses for the installations destined to the production of electric
energy for public lighting and private. The rules on energy have changed over time,
however, when you talk about energy, you tend to think only about electricity, when hydrocarbons are also included. In both sectors
we have institutional and regulatory
frameworks created several years ago, which have been subject to multiple
modifications, as in the case of the electricity sector where Act 6 of February 3, 1997,
was recently twenty
years old, and Law 8 of 16 June 1987,
which regulates the activities
of hydrocarbons, which finds its main support in Cabinet Decree No.36 of 17 September 2003, which establishes the national hydrocarbons policy and makes other provisions.
Keywords: regulation, energy, electricity, hydrocarbons, regulatory frameworks.
INTRODUCCIÓN
La regulación en materia energética surge desde los inicios de
la República, cuando se hacen por primera vez leyes relacionadas a la electricidad y los hidrocarburos, esto lo podemos apreciar con la Ley 30 de 10 de febrero de 1909,
que dicta disposiciones sobre adquisición de minas o depósitos de petróleo, y la Ley 60 de 28 de diciembre de 1912, donde la nación asume el derecho
exclusivo de conceder
en los caminos, calles y
plazas de uso común, licencias para las instalaciones destinadas a la
producción de energía eléctrica para alumbrado público y privado, siempre que
tales licencias fueran consideradas por el Poder Ejecutivo de utilidad para la
comunidad.
La normativa en materia energética ha ido cambiando
a lo largo del tiempo,
donde se incluyen marcos
institucionales y regulatorios para el sector
eléctrico y de los hidrocarburos. Es importante mencionar
que cuando se habla de regulación energética se tiende a pensar únicamente en
la electricidad, pero la energía va más allá, toda vez que incluye los combustibles fósiles y sus
derivados.
En ambos sectores
contamos con marcos
regulatorios creados hace varios años,
los cuales han sido objetos de múltiples modificaciones, como es el caso
de la Ley 6 de 3 de febrero de 1997, que recientemente cumplió
veinte años de ser creada
y cuenta en la
actualidad con un Texto Único que incluye ocho modificaciones. Posterior al Texto Único
se tienen tres leyes más que modifican la Ley 6 de 1997.
En el caso de los hidrocarburos, encontramos que la normativa
base se sustenta en la Ley 8 de 16 de junio de 1987, que regula las actividades
de los hidrocarburos, la cual encuentra su principal
apoyo en el Decreto de Gabinete No.36 de 17 de septiembre de 2003, que establece la política nacional
de los hidrocarburos y dicta otras disposiciones. Ambas normativas han sido
objeto de modificaciones, teniendo una Ley 8 de 1987, con tres modificaciones y un Decreto
de Gabinete No.36 de 2003, con once modificaciones
a la fecha.
Tanto el sector eléctrico como el
de los combustibles deben ir a la vanguardia de las nuevas tecnologías, por lo que resulta casi imposible que las normativas se queden para- lizadas en el tiempo.
No obstante surge la pregunta,
¿por qué hacer modificaciones y no
una nueva Ley? En mi opinión porque es muy difícil hacer una revisión
integral de la ley, sin causar sobresaltos. Sin embargo, en
caso de hacer una ley nueva, es indispensable la participación activa no solo
de las instituciones relacionadas al sector energía, sino también de los
agentes del mercado y usuarios.
Con el paso del tiempo
y en contexto con la realidad del país, ha resultado en positivo
hacer cambios puntuales a la ley.
Estas modificaciones han permitido entre otras cosas, que Panamá logre un sitio
importante en materia energética en la región.
POLÍTICA ENERGÉTICA
Es responsabilidad del Estado panameño crear las condiciones
necesarias que ase- guren la disponibilidad y el suministro sostenible de la energía, para atender la demanda
nacional a largo plazo. En ese sentido
se crea la Secretaría Nacional
de Energía con la
Ley 52 de 30 de julio de 2008, la cual fue derogada posteriormente por la Ley
43 de 25 de abril de 2011, que reorganiza la Secretaría Nacional
de Energía como entidad del Órgano
Ejecutivo, adscrita al Ministerio de la Presidencia, y cuya misión es formular, proponer e impulsar la política nacional de energía con la finalidad de
garantizar la seguridad del suministro, el uso racional y
eficiente de la energía, según el plan de desarrollo nacional y dentro de los
parámetros económicos, competitivos, de calidad y ambientales.
Como parte de las políticas públicas para el desarrollo
económico y social del país, está la política
energética, que busca promover una matriz energética capaz de disminuir costos, impacto, vulnerabilidad
y dependencia; un acceso y cobertura de la energía a todas las partes del país;
la optimización de los recursos energéticos; una cultura hacia el uso racional
y eficiente de la energía; y los marcos normativos que faciliten las reglas de
un sector energético moderno y eficiente.
La Secretaría Nacional
de Energía como ente rector
del sector energía,
diseñó el Plan Energético Nacional (PEN) 2015-2050,
“Panamá el futuro que queremos”, aprobado por el Consejo de Gabinete,
mediante la Resolución de Gabinete No.34 de 29 de marzo de 2016. El PEN es un instrumento de planificación de la política
energética del país,
cuyos ejes a largo plazo se enmarcan en: el acceso universal y reducción
de la pobreza energética, la descarbonización de la matriz energética, la eficiencia energética y la sobriedad del consumo, y la seguridad
energética.
En el PEN se trazan los lineamientos generales y conceptuales
del futuro energético que merecen los panameños en un ambiente
de mercado, el cual antes
de su aprobación fue consultado ampliamente con el sector
público, agentes del mercado y sociedad civil.
Con ese proceso
participativo se reafirma
el compromiso de que la política energética no puede trabajarse solo en
cuatro paredes de una oficina, se requiere el contacto con diversos actores
para así palpar de viva voz las inquietudes. Es una tarea difícil poner de acuerdo tantos intereses y lidiar
con tantas incertidumbres, pero necesaria para el crecimiento del país.
Con un PEN que se extiende hasta el 2050, no se pretende
adivinar el futuro, ya que el futuro se construye, pero si se
trata de un ejercicio de prospectiva que a partir de la situación actual
y con un futuro deseado
como objetivo, pretende
establecer las acciones que el Estado debe adoptar para
alcanzarlo.
POLÍTICAS ENERGÉTICAS NACIONALES
1.
El fortalecimiento de las transacciones de compra y venta
de electricidad a través del Sistema de Interconexión Eléctrica
para América Central (SIEPAC) y el Mercado
Eléctrico Regional conocido como el “Séptimo Mercado”.
El proyecto SIEPAC
pone en marcha el Mercado Eléctrico Regional (MER), que permite los
intercambios de energía eléctrica entre los países
centroamericanos: Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. La línea de transmisión SIEPAC tiene una capacidad de intercambio de
300 MW y cuenta con 28 bahías en 15 subesta- ciones, que suman 1.799
Km de línea. Se puso en marcha
para la región
en el año 2014. Con este
séptimo mercado se contribuye a la confiabilidad del sistema energético pana- meño, toda vez que las importaciones y exportaciones de energía firme se convierten en una fuente de apoyo ante situaciones de emergencia.
2.
La Electrificación Rural
en Panamá, que conlleva la instalación de sistemas aislados en zonas rurales, en su mayoría
con sistemas fotovoltaicos.
3.
El Plan de Transmisión a corto plazo, donde se construye la tercera línea de transmisión eléctrica con el fin de reforzar el Sistema Interconectado Nacional (SIN), y también
se trabaja en el diseño de la cuarta línea de transmisión que pasará por la Costa Atlántica.
4.
El incremento de las
energías renovables, donde Panamá no solo cuenta con
un potencial hídrico importante, que alcanza aproximadamente el 60% de la
producción nacional de electricidad, sino también dispone de otros recursos
renovables como la energía eólica y sola.
Para ello, en Panamá se crearon las leyes que fomentaran la producción de energía eléctrica con
fuentes renovables, creando incentivos fiscales para así compensar en parte los
grandes costos que conllevan estas inversiones.
La Ley 45 de 4 de agosto
de 2004, establece un régimen de inventivos para el fomento del sistema de generación
hidroeléctrica y otras fuentes nuevas, renovables y limpias. Posteriormente surgió
la Ley 37 de 10 de junio
de 2003, que establece incentivos fiscales para las centrales y/o instalaciones solares.
Como se observa, en Panamá se trabaja en una línea normativa que
promueva las energías nuevas,
renovables y limpias,
con el fin de disminuir
poco a poco el uso de com- bustibles fósiles y sus derivados. Es conocido por todos que los combustibles fósiles son más
contaminantes al ambiente, por lo que el uso de energías renovables contribuye
a tener un ambiente sano, que se traduce a largo plazo en salud para la
población.
5.
La entrada del gas natural
a la matriz energética panameña.
Con la expansión del Canal de Panamá,
pueden transitar buques de mayor tamaño como los que transportan
gas natural. En ese sentido
ya se había creado el marco normativo
con el Decreto de Gabinete
No.28 de 16 de septiembre de 2010, que modifica el Decreto de Gabinete No.36 de
17 de septiembre de 2003, para incluir la figura de los importadores –
distribuidores de gas natural. Aunado
a ello, la Ley 41 de 2 de agosto de 2012, crea un régimen de incentivos para el fomento de
la construcción y explotación de centrales de generación a base de gas natural,
para la prestación del servicio público de elec- tricidad.
SECTOR ELÉCTRICO
Cuando
nos separamos de Colombia en 1903, la prestación del servicio de electricidad
estaba en manos de la compañía norteamericana Panama American Corporation, posteriormente en 1917 surge la Compañía
Panameña Fuerza y Luz, que adquirió todos los
edificios, maquinarias, instalaciones y demás bienes de la compañía Panama American
Corporation.
Durante el gobierno
del Presidente Roberto
F. Chiari, se creó el Instituto
de Recursos Hidráulicos y
Electrificación (IRHE), mediante la Ley 37 de 31 de enero de 1961, como una institución
del Estado con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía en su régimen
interior. Su finalidad era procurar
la energía eléctrica adecuada para satisfacer la demanda normal e impulsar el
desarrollo de nuevas industrias.
Posteriormente dicha Ley es subrogada
por el Decreto de Gabinete
N.°235 del 30 de julio de 1969, donde se le asigna al
IRHE la preferencia en la ejecución de planes de electrificación y en el aprovechamiento de los recursos hidroeléctricos de la nación. Se declara de utilidad pública e interés social toda
expropiación de bienes, servidumbres y fuentes hidráulicas que el IRHE necesitara para el cumplimiento de los fines que el Decreto
de Gabinete señale. Las expropiaciones serán decretadas a través del Órgano Ejecutivo.
Luego
surge la Ley 6 de 3 de febrero de 1997, que deroga el Decreto de Gabinete N.°235
del 30 de julio de 1969, y
se establece el régimen al que se sujetarán las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, destinadas a la prestación del servicio público
de electricidad, así como las actividades normativas y de colaboración consistentes en la planificación de expansión de
electricidad, operación integrada
del Sistema Interconectado Nacional (SIN), regulación económica y fiscalización.
No podemos
perder de vista, que la electricidad es un servicio
de utilidad pública,
que satisface necesidades colectivas
de forma permanente. Por tanto, a través de la Ley 6
de 1997, se busca propiciar
el abastecimiento de la demanda de electricidad, bajo criterios de
eficiencia económica, viabilidad financiera, calidad y
confiabilidad; además de promover la
competencia y participación del sector privado como un punto fundamental para incrementar
la eficiencia en la prestación de los servicios.
Es importante destacar que las actividades de generación y
distribución de energía eléctrica se encuentran en manos del sector privado,
quedando en el sector público la transmisión, que está a cargo de la Empresa de Transmisión
Eléctrica, S.A. (ETESA), la cual es 100% estatal.
La Ley 6 de 1997 estableció que el Órgano Ejecutivo, a través
dela Oficina de Electrificación Rural (OER),
continuaría promoviendo la electrificación en las áreas
rurales no servidas y no
concesionadas, para lo cual programaría los proyectos y se le asignaría
anualmente, dentro del Presupuesto General de la Nación, los recursos
necesarios a fin de cumplir con dicha finalidad. Posteriormente, con el Decreto
29 de 1998, la OER pasa a ser dependencia del Ministerio de la Presidencia, con autonomía parcial,
ya que cuenta con una línea presupuestaria dentro del presupuesto del
Ministerio de la Presidencia.
El regulador del sector eléctrico
es la Autoridad Nacional
de los Servicios Públicos
(ASEP), cuyas funciones se encuentran enmarcadas en el Decreto Ley 10 de 22
de fe- brero de 2006. La ASEP antes llamada Ente Regulador de los Servicios
Públicos tiene a su cargo el control y la fiscalización de
los servicios públicos (electricidad, agua y alcantarillado,
telecomunicaciones).
Para completar este cuadro de instituciones del sector eléctrico, surge en el año 2008 la
Secretaría Nacional de Energía, que
entre sus funciones tiene formular, planificar
estratégicamente y establecer la política del sector energía. La
Secretaría Nacional de Energía adscrita al Ministerio de la Presidencia fusiona dos direcciones que estaban en otros Ministerios, siendo estas, la Comisión de Política Energética (COPE) que estaba en
el
Ministerio de Economía y Finanzas,
y la Dirección
Nacional de Hidrocarburos y Energías Alternativas que estaba en el
Ministerio de Comercio e Industrias.
SECTOR
HIDROCARBUROS
En Panamá desde los inicios de la República, se ha tenido
presente en la normativa el petróleo. Esto lo podemos constatar con la Ley 24 de 16 de febrero de 1913, sobre la conservación de Riquezas Naturales, en el que se establecen parámetros para la explotación
de minas de carbón y de cloruro de sodio, fuentes de petróleo y aguas
para el desarrollo de la fuerza motriz.
Posteriormente la Ley 6 de 1 de febrero de 1915, faculta al
Poder Ejecutivo para que realice las exploraciones de los suelos
a nivel nacional
con el objeto de encontrar fuentes de petróleo. La Ley 57 de 26 de marzo de 1917, que reforma la Ley 6 de 1915, faculta al Poder Ejecutivo para celebrar
contratos de concesión para la exploración en tierras, baldías o indultadas, de
depósitos de petróleo o de carburos gaseosos de hidrógeno.
La Ley 8 de 16 de junio de 1987, regula las actividades relacionadas con los hidrocarburos,
cuyo objeto principal, es fomentar y
regular la exploración y explotación de yacimientos de petróleo, asfalto
que se encuentre en su estado natural,
gas natural y demás
hidrocarburos.
Con el Decreto
de Gabinete No.19 de 21 de mayo de 1990, se declara
Zona Libre de Combustible (antes llamada Zona Libre de
Petróleo) los recintos portuarios de Balboa y Cristóbal, para que sean administrados por la
Autoridad Marítima de Panamá; y con el Decreto
de Gabinete No.46
de 15 de septiembre de 1993, se declara como Zona Libre de
Combustible el sistema de almacenaje, manejo y suministro de combustible de aviación en el Aeropuerto
Internacional de Tocumen,
administrado por la Autoridad de Aeronáutica Civil.
El Decreto de Gabinete No.29 de 14 de julio de 1992, establece una
política de libe- ralización del mercado petrolero en la República de Panamá,
norma que fue derogada posteriormente por el Decreto de Gabinete No.36 de 17 de
septiembre de 2003, que establece la
política nacional de hidrocarburos en la República de Panamá, para el desarrollo
y funcionamiento adecuado
de las actividades relacionadas con la industria y comercialización de los productos derivados de petróleo. En
la actualidad dicho Decreto de Gabinete cuenta con once modificaciones.
LA ENERGÍA Y EL CÓDIGO PENAL PANAMEÑO
Siendo la energía un tema de tanta importancia en el país, no se
escapa de malas acciones para
obtenerla, es por ello que en el Código Penal
se incluyen modalidades delictivas como
el hurto, estafa y recepción de cosas provenientes del delito.
Pasamos
a explicar, conforme al artículo 214 numeral 16, se considera hurto agravado
con pena de cinco (5) a diez (10) años de prisión,
cuando la cosa o el bien hurtado
es de aquellos que se destinan a la prestación de un servicio público o
privado de energía eléctrica, agua, telecomunicaciones y televisión abierta o
cerrada. La pena será aumentada de una sexta a una tercera
parte, si el hecho previsto
es cometido por un empleado de la empresa propietaria de la
cosa o bien hurtado o por un empleado de la empresa contratista que le presta
servicio a la empresa propietaria de la cosa o bien hurtado.
En el artículo 224, se considera estafa y otros fraudes, quien sin
consentimiento del propietario, proveedor, concesionario o administrador, utilice, consuma o capte energía, agua, telecomunicación, señal de telecomunicación y video, equipo
de terminal de cable,
satélite, parabólica o altere cualquier elemento de medición o de control de
estos, será sancionado con prisión de uno (1) a dos (2) años. La pena será de
dos (2) a cuatro (4) años de prisión para quien transmita, retransmita o
distribuya.
Siguiendo en el artículo 225: Quien efectúe
a favor suyo o de un tercero
instalaciones, conexiones o de cualquier forma altere o manipule los
instrumentos de medición para comerte el delito tipificado en el artículo
anterior, o quien fuerce o remueva
dispositivo, filtro o equipo destinado a impedir
la captación, el uso,
la recepción, la trasmisión, la retransmisión o la
distribución no autorizada de energía o de señales de televisión o video será sancionado con pena de dos (2) a tres (3) años de prisión o días-multa o arresto de fines de semana,
cuando el monto del consumo
derivado del hecho no sea menor de doscientos cincuenta balboas
(B/.250.00).
Como
delito de Receptación de Cosas Provenientes del Delito, tenemos el artículo 392 que dice:
“Quien, fuera de los casos
previstos en el artículo anterior
(Encubrimiento) y sin haber tomado parte en el delito,
adquiera o reciba dinero, valores u objetos que sabía o presumía provienen
de un delito o intervenga en su adquisición, receptación u ocultación, será sancionado con prisión de
dos (2) a cinco (5) años y multa equivalente al triple del valor del objeto del delito. La pena será aumentada de cuatro (4) a seis (6) años,
cuando se trate de bienes públicos o que se utilicen para prestar un
servicio público.”
CONCLUSIÓN
Solo queda por señalar que desde los inicios de la República de
Panamá hasta la fecha, el sector energía siempre ha estado presente en la
normativa. Para poder crecer en el sector energético dentro de parámetros económicos, competitivos, de calidad y ambientales, es necesario hacer constantes cambios
a la normativa que han dado como resultado que Panamá se mantenga en una posición
que va a la vanguardia, sobre todo en temas como seguridad
de suministro energético y uso racional
y eficiente de la energía.
Cerramos este recorrido
normativo con el siguiente pensamiento de Albert Einstein: “Hay una fuerza motriz más
poderosa que el vapor, la
electricidad y la energía atómica: la voluntad”.
Gracias a la voluntad política
de nuestros distintos
gobernantes y el trabajo valioso
de un gran equipo de profesionales, el marco institucional y regulatorio del sector eléctrico e hidrocarburos es una realidad en favor del crecimiento y
desarrollo del país.